Objavljeno u Časopisu za pravnu teoriju i praksu “PRAVO I PRAVDA”, Udruženje sudija/sudaca u Federaciji Bosne i Hercegovine, Godina XXL br. 1, Sarajevo 2023.
Goran Glamočanin, Republički javni tužilac Republičkog javnog tužilaštva Republike Srpske
Jelena Diljević, advokat, ovlašćeni predavač iz oblasti javnih nabavki
Sažetak
Krivična djela usko povezana sa javnim nabavkama su relativna novina u krivičnom zakonodavstvu u Bosni i Hercegovini. Imajući u vidu značaj javnih nabavki te relevantna istraživanja koja ukazuju da javne nabavke spadaju u visokorizične aktivnosti sa stanovišta koruptivnog ponašanja, ukazuje se potreba za većim angažmanom istražnih organa u otkrivanju i procesuiranju krivičnih djela povezanih sa javnim nabavkama. Generalno predstavljajući i analizirajući obilježja krivičnih djela povezanih sa javnim nabavkama, čiji zakonski opis obuhvata svu širinu mogućih zloupotreba u postupcima javnih nabavki, identifikujući pritom indikatore korupcije u vezi sa ovim postupcima, očekujemo da ovaj rad doprinese njegovom osnovnom cilju, odnosno efikasnijem otkrivanju i procesuiranju krivičnih djela povezanih sa javnim nabavkama.
Ključne riječi: krivično djelo, javna nabavka, tenderska dokumentacija, ponuda, zloupotreba, dogovaranje, nezakonito davanje pogodnosti
Summary
Criminal acts closely related to public procurement are a relative novelty in criminal legislation in Bosnia and Herzegovina. Bearing in mind the importance of public procurement and relevant research that indicates that public procurement is a high-risk activity from the point of view of corrupt behavior, the need for greater involvement of investigative bodies in the detection and prosecution of criminal offenses related to public procurement is indicated. By generally presenting and analyzing the characteristics of criminal offenses related to public procurement, the legal description of which includes the entire breadth of possible abuses in public procurement procedures, while identifying indicators of corruption in connection with these procedures, we expect this work to contribute to its basic goal, i.e. more effective detection and prosecution of criminal acts related to public procurement.
Uvod
Sistem javnih nabavki u Bosni i Hercegovini uređen je Zakonom o javnim nabavkama[1], kojim su utvrđena pravila za postupke javnih nabavki na način da su definisana prava, dužnosti, odgovornosti i pravna zaštita učesnika u postupcima javnih nabavki te su utvrđene nadležnosti Agencije za javne nabavke i Kancelarije/Ureda za razmatranje žalbi.
Svrha javne nabavke je pribavljanje roba, usluga i radova potrebnih za nesmetani život cjelokupnog društva i privrede zemlje uz poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije, uz osiguranje pravične i aktivne konkurencije s ciljem najefikasnijeg korišćenja javnih sredstava u vezi sa predmetom nabavke i njegovom svrhom. Dakle, osnovni ciljevi koji bi trebalo da budu postignuti primjenom navedenih načela su: dobijanje najbolje vrijednosti za javni novac, stvaranje stvarne tržišne konkurencije, otvaranje tržišta, jednak tretman pod istim uslovima za privredne subjekte u tržišnoj privredi, a što doprinosi privrednoj sigurnosti, razvoju kvalitetne proizvodnje, zaštiti okoline, socijalnoj pravednosti itd.
U javnoj nabavci je sabrana kupovna moć javnog sektora sa značajnim uticajem na privredni razvoj svake zemlje.[2]
Koliki je značaj javnih nabavki u Bosni i Hercegovini govori i podatak da je prema godišnjem izvještaju o dodijeljenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2021. godini[3], sačinjenom od strane Agencije za javne nabavke BiH, u Bosni i Hercegovini zaključeno 203.701 ugovor u ukupnoj vrijednosti od 2.803.956.860,08 KM, a što čini 7.51% ukupnog nominalnog BDP.
Prema podacima Agencije, u 2021. godini u sistemu e-nabavke[4] bilo je registrovano ukupno 19.295 učesnika u postupcima javnih nabavki i to 2840 ugovornih organa, 13.469 domaćih i 2.986 stranih ponuđača i taj broj se iz godine u godinu povećava.
Krivična djela iz oblasti javnih nabavki u krivično zakonodavstvo u Bosni i Hercegovini uvedena su 2017. godine stupanjem na snagu Krivičnog zakonika Republike Srpske. Iste godine i zakonodavac u Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine je u krivičnom zakonodavstvu Distrikta inkriminisao određena postupanja u postupcima javnih nabavki. U Krivičnom zakonu BiH i Krivičnom zakonu FBiH nema posebno inkriminisanih djela iz oblasti javnih nabavki. Krajem 2022. godine Agencija za javne nabavke BiH je, nalazeći potrebu za inkriminacijom određenih slučajeva kršenja Zakona o javnim nabavkama i podzakonskih akata, Radnoj grupi za izmjene i dopune krivičnog zakonodavstva Ministarstva pravde BiH dostavila Inicijativu za izmjene i dopune Krivičnog zakona BiH na dalje nadležno postupanje.
Krivična djela usko povezana sa postupcima javnih nabavki u Krivičnom zakoniku Republike Srpske su krivično djelo Zloupotreba u postupku javne nabavke i krivično djelo Nezakonito davanje pogodnosti privrednim subjektima. Takođe, zakonodavac je posebno inkriminisao krivično djelo Zloupotreba službenog položaja ili ovlašćenja ukoliko je isto izvršeno pri vršenju javnih nabavki.
U nastavku rada će biti posebno obrađeno krivično djelo Zloupotreba u postupku javne nabavke i krivično djelo Nezakonito davanje pogodnosti privrednim subjektima.
Zloupotreba u postupku javne nabavke[5]
Krivično djelo Zloupotreba u postupku javne nabavke spada u krivična djela protiv privrede i platnog prometa. Dakle, zaštitni objekat kod ovog krivičnog djela čine privreda i platni promet.
Kao izvršilac ovog krivičnog djela definiše se odgovorno lice[6] u privrednom društvu ili drugom subjektu privrednog poslovanja koje ima svojstvo pravnog lica ili preduzetnik koji se pojavljuje kao učesnik u postupku javne nabavke (delictum proprium).
Privredni subjekti mogu da učestvuju u postupku javne nabavke kao ponuđači, kandidati, grupa ponuđača/kandidata ili dobavljači.
Radnja izvršenja krivičnog djela Zloupotreba u postupku javne nabavke određena je alternativno i to kao:
- podnošenje ponude zasnovane na lažnim podacima;
- dogovaranje sa ostalim ponuđačima na nedozvoljen način i
- preduzimanje drugih protivpravnih radnji (od strane ponuđača) u namjeri da (ponuđač) time utiče na donošenje odluke naručioca u bilo kojoj fazi postupka javne nabavke.
Podnošenje ponude zasnovane na lažnim podacima
Ponuda je dokument koji podnosi privredni subjekat/ponuđač, pri čemu nudi isporuku robe, pružanje usluga ili izvođenje radova, pod uslovima koje određuje ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji. U naravi, ponuda predstavlja skup dokumentacije u kojoj su sadržani podaci čije dostavljanje je zahtijevao naručilac u tenderskoj dokumentaciji u cilju ocjene ispunjenosti kvalifikacionih uslova privrednih subjekata kao učesnika u postupku javne nabavke i to uslova u pogledu lične sposobnosti, sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti, ekonomske i finansijske sposobnosti i tehničke i profesionalne sposobnosti, kao i u cilju ocjene ispunjenosti uslova same ponude (cijena ponude, dostavljanje bankarskih garancija i sl).
Potencijalni problem u dokazivanju postojanja ovog krivičnog djela moglo bi biti sužavanje inkriminacije samo na podnošenje ponude. Naime, ponuda se podnosi u jednofaznim postupcima javne nabavke kao što su otvoreni postupak i konkurentski zahtjev za dostavu ponuda (postupak javne nabavke za dodjelu ugovora male vrijednosti) i u drugoj fazi dvofaznih postupaka kao što su ograničeni postupak, pregovarački postupak i takmičarski dijalog. U ovim vrstama postupaka privredni subjekti/kandidati u prvoj fazi postupka dostavljaju zahtjev za učešće, koji, takođe, mora biti u skladu sa uslovima ugovornog organa datim u tenderskoj dokumentaciji. Privredni subjekti, koji se u prvoj fazi dvofaznih postupaka javne nabavke nazivaju kandidatima, u zahtjevu za učešće dostavljaju dokumentaciju kojom dokazuju da su kvalifikovani za učešće u drugoj fazi navedenih postupaka, dok u drugoj fazi postupka u najvećem broju slučajeva, dostavljaju samo finansijsku ponudu i dodatnu dokumentaciju po zahtjevu ugovornog organa/naručioca. Na sudskoj praksi je da utvrdi da li će se zahtjev za učešće, u smislu ispunjenosti uslova inkriminacije, smatrati dijelom ponude i s tim u vezi mogućnost utvrđivanja krivične odgovornosti odgovornog lica u privrednom subjektu koji je podnio zahtjev za učešće zasnovan na lažnim podacima.
Još jedan potencijalni problem u praksi bi moglo da bude i utvrđivanje postojanja subjektivnih obilježja bića ovog krivičnog djela u slučaju kada ponudu/zahtjev za učešće u postupku javne nabavke zajednički podnose dva ili više ponuđača udruženi u grupu ponuđača. Naime, razlozi za udruživanje privrednih subjekata u grupu ponuđača su različiti ali najčešće je to u situacijama kada privredni subjekti pojedinačno ne ispunjavaju kvalifikacione uslove. Da li se, u slučaju kada je ugovorom o konzorcijumu predviđeno da ponudu u ime grupe ponuđača podnosi predstavnik grupe ponuđača, izvršiocem ovog krivičnog djela ima smatrati predstavnik grupe ponuđača koji je podnio ponudu ili odgovorno lice privrednog subjekta koji je član grupe, a koji je predstavniku grupe ponuđača dostavio lažne podatke na osnovu kojih je on podnio ponudu, pitanje je o kojem će, takođe, sudska praksa u narednom periodu zauzeti stav.
U odnosu na ovaj oblik izvršenja, djelo je svršeno dostavljanjem ponude koja je zasnovana na lažnim podacima i za postojanje istog je irelevantno da li je izvršenje ovog krivičnog djela uticalo na odluku naručioca.
Dogovaranje sa ostalim ponuđačima na nedozvoljen način
Drugi oblik radnje izvršenja ovog krivičnog djela je dogovaranje sa ostalim ponuđačima na nedozvoljen način. Normiranjem ovog oblika izvršenja krivičnog djela zakonodavac je inkriminisao nezakonite dogovore između privrednih subjekata, koji su postignuti s ciljem narušavanja tržišne konkurencije u postupcima javnih nabavki.
U kolokvijalnom govoru pod tim se podrazumijevaju namještene ponude.
Namještene ponude često uključuju mehanizme raspodjele i distribucije dodatnog profita, ostvarenog kao rezultat konačne i ugovorene cijene između učesnika u takvoj ponudi. Na primjer, ponuđačima koji prihvataju da ne podnesu ponudu ili da podnesu ponudu koja neće biti izabrana, mogu biti ponuđeni podugovori od strane izabranog ponuđača, s ciljem međusobne podjele dobiti od nelegalno postignute više cijene. Takođe, namještanje ponuda može da uključuje novčane isplate od strane izabranog ponuđača drugim učesnicima u takvoj ponudi. Ova tzv. kompenzaciona plaćanja ponekad su povezana sa ponuđačima čije su ponude više („pokrivajuće“ ponude). U mnogim slučajevima, kompenzaciona plaćanja su olakšana korišćenjem lažnih faktura za plaćanja aktivnosti iz podugovora. U istom cilju, mogu se zaključivati i lažni ugovori o konsultantskim uslugama, koji se faktički ne realizuju.
Iako se učesnici u namještenim ponudama mogu dogovoriti da ih primjenjuju na različite načine, uobičajeno je da primjenjuju jednu ili više zajedničkih strategija. Na primer, „fiktivna“ ponuda može biti korišćena zajedno sa tzv. „rotirajućom ponudom“.
Najčešći oblici namještanja ponuda su:
a) Simulovana ili fiktivna ponuda koja je tako osmišljena da odaje utisak prave konkurencije i predstavlja najčešći način namještanja ponuda. Podrazumijeva dogovor ponuđača da neki od njih podnesu ponude koje uključuju bar jedan od sljedećih kriterijuma:
– ponuda je viša od ponude unaprijed određenog (dogovorenog) ponuđača;
– ponuda je očigledno previsoka da bi bila prihvaćena (prelazi vrijednost obezbijeđenih sredstava);
– ponuda sadrži nedostatke zbog kojih je unaprijed jasno da ista neće biti prihvaćena.
b) Uzdržavanje od podnošenja ponuda podrazumijeva sporazum između učesnika na tržištu kojim se jedan ili više ponuđača, saglašavaju da se uzdrže od podnošenja ponude ili da povuku već podnesenu ponudu, tako da omoguće unaprijed određenom ponuđaču da bude izabran u postupku. U suštini, uzdržavanje od ponuda znači da ponuđač i ne podnosi ponudu koja treba da bude predmet razmatranja (odlučivanja).
c) Rotirajuća ponuda podrazumijeva da učesnici u namještenoj ponudi nastavljaju sa učešćem u postupku, ali prihvataju da se smjenjuju u slučaju da jedan od njih (na primjer, onaj sa najnižom ponudom), bude izabran u postupku javne nabavke. Načini na koji se ugovori iz rotirajućih ponuda primjenjuju su različiti. Na primjer, učesnik u takvoj ponudi može izabrati da dodijeli približno isti novčani iznos iz jedne grupe ugovora svakom ponuđaču koji nije uspio, ili da dodijeli iznos koji je odgovarajući u odnosu na veličinu svakog ponuđača.
d) Podjela tržišta podrazumijeva da ponuđači dijele tržište, prihvatajući da se ne nadmeću kod određenih naručilaca ili u određenim geografskim područjima. Učesnici mogu, na primjer, da odrede specifične naručioce ili kategorije naručilaca različitim učesnicima na tržištu, ponuđačima, tako da ti ponuđači ne učestvuju u nadmetanju (ili podnose samo pokrivajuću ponudu) ukoliko nisu u pitanju „njihovi” naručioci, odnosno u zaključivanju ugovora ponuđenih od strane određenih kategorija potencijalnih naručilaca koji su opredijeljeni drugim ponuđačima.
Preduzimanje drugih protivpravnih radnji (od strane ponuđača) u namjeri da time utiče na donošenje odluke naručioca u bilo kojoj fazi postupka javne nabavke
Ovaj oblik radnje izvršenja je veoma široko određen i zakonodavac, čak ni kao primjere, ne navodi koje bi to radnje bile, izuzev što se određuje da se radi o protivpravnim radnjama. Smatramo da protivpravnost, u smislu obilježja ovog krivičnog djela, može da postoji preduzimanjem radnji suprotno Zakonu o javnim nabavkama, odnosno podzakonskim aktima iz te oblasti. Međutim, u dosadašnjoj sudskoj praksi u Bosni i Hercegovini, Apelaciono vijeće Brčko Distrikta BiH stalo je na stanovište da „krivično djelo Zloupotreba u postupku javne nabavke ne spada u grupu krivičnih djela sa blanketnom dispozicijom pa u činjeničnom opisu nije ni nužno navoditi neki propis ili zakon čija je povredu za posljedicu imala obilježje bića navedenog krivičnog djela.“[7]
U postupcima javnih nabavki možemo razlikovati nekoliko faza: pripremnu fazu (faza planiranja nabavke), fazu pripreme tenderske dokumentacije, fazu evaluacije i donošenje odluke o izboru i zaključenje ugovora o javnoj nabavci te fazu realizacije (izvršenja) zaključenog ugovora i u svakoj od tih faza moguće je preduzimanje radnji koje predstavljaju obilježja ovog oblika predmetnog krivičnog djela.
U pripremnoj fazi vrši se planiranje javne nabavke pod kojim se podrazumijeva više radnji koje naručilac preduzima u cilju pripreme sprovođenja postupka. U ovoj fazi naručilac je u obavezi da izvrši prethodno ispitivanje tržišta, procijeni vrijednost konkretne nabavke i izabere odgovarajuću vrstu postupka s obzirom na specifičnost postupka i procijenjenu vrijednost. Da bi postupak javne nabavke uopšte mogao biti pokrenut, neophodno je da nabavka bude predviđena u planu nabavki ili izmijenjenom planu nabavki na osnovu posebne odluke, a što se obavezno objavljuje na portalu javnih nabavki. Postupak javne nabavke ne može biti pokrenut ukoliko naručilac nema obezbijeđena sredstva za konkretnu nabavku.
U fazi pripreme tenderske dokumentacije ugovorni organi pripremaju tenderski dokument koji sadrži sve uslove koje ponuđači/kandidati treba da ispune u postupku javne nabavke, tehničke specifikacije te druge podatke od značaja za sam postupak javne nabavke i zaključenje ugovora. Tenderska dokumentacija mora da bude sačinjena u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama i podzakonskim aktima te jasna i precizna i u istoj ugovorni organ daje potpune informacije o uslovima ugovora i postupku dodjele ugovora, a koji su kandidatima/ponuđačima dovoljni za pripremu zahtjeva za učešće, odnosno ponuda na stvarno konkurentskoj osnovi. Često je predmetom pobijanja žalbom u postupku pravne zaštite upravo zbog kršenja osnovnih principa javnih nabavki prilikom pripreme tenderske dokumentacije. Tenderska dokumentacija se mora učiniti dostupnom svim zainteresovanim kandidatima/ponuđačima što se čini objavljivanjem iste na navedenom portalu, odnosno u sistemu e-nabavke.
U fazi pregleda i ocjene dostavljenih zahtjeva za učešće/ponuda, donošenja odluke o izboru i dodjele ugovora izabranom ponuđaču ugovorni organ, u propisanom postupku, vrši pregled i ocjenu dostavljenih zahtjeva za učešće/ponuda i u konačnom donosi odluku o izboru/rezultatima pretkvalifikacije i dodjeljuje ugovor izabranom ponuđaču. Postupanja i odluke donesene u ovoj fazi, takođe su nerijetko predmetom pobijanja u postupku pravne zaštite pred Kancelarijom za razmatranje žalbi.
Faza realizacije ugovora o javnoj nabavci predstavlja „crnu rupu“ u postupcima javnih nabavki. Ugovor nakon sprovedenog postupka javne nabavke se zaključuje u skladu sa Zakonom o obligacionim odnosima, koji zakon se, u relevantnom dijelu, primjenjuje i na odgovornost ugovornih strana za ispunjavanje obaveza iz ugovora o javnoj nabavci [8]. Najveći rizici se javljaju kod mijenjanja ugovornih odredbi kao što su propisana količina, rokovi, kvalitet roba, izmjena uslova za dobijanje posla, neaktiviranje bankarskih garancija i slično. Kada je u pitanju izmjena ugovorenih cijena u zaključenim ugovorima, Zakonom je propisano da se ista ne može mijenjati, osim u Zakonom dozvoljenim slučajevima[9]. Realizacija ugovora bi trebalo da bude predmetom praćenja od strane naručioca te internih i eksternih službi za reviziju.
Nezavisno od toga o kojem obliku izvršenja ovog krivičnog djela se radi, predmetno krivično djelo može se učiniti samo sa umišljajem. Iz zakonskih obilježja bića ovog krivičnog djela može se zaključiti da se postojanje namjere uticanja na donošenje odluke naručioca mora utvrditi kod preduzimanja drugih protivpravnih radnji, ali iz zakonske dispozicije nije jasno da li se postojanje takve namjere treba posebno dokazivati u druga dva slučaja alternativno određene radnje izvršenja. Međutim, sam način izvršenja kod ovih oblika krivičnog djela upućuje na zaključak da je neophodno dokazati namjeru učinioca koja obuhvata svijest da se podnosi ponuda koja je zasnovana na lažnim podacima, odnosno vrši nedozvoljeno dogovaranje sa ostalim ponuđačima u cilju uticanja na donošenje odluke naručioca u bilo kojoj fazi postupka javne nabavke.
Zakonodavac kao kvalifikovani oblik izvršenja ovog krivičnog djela propisuje radnju izvršenja u postupku javne nabavke čija je vrijednost veća od 1 (jedan) milion KM. U tom smislu treba naglasiti da se predmetni novčani iznos odnosi na visinu vrijednosti javne nabavke, a ne na visinu eventualno pribavljene koristi ili nastale štete. Pritom treba primijetiti da zakonodavac u ovoj odredbi ne konkretizuje da li se radi o procijenjenoj vrijednosti javne nabavke ili o vrijednosti na koju je eventualno zaključen ugovor nakon provedenog postupka javne nabavke.
Za ovo krivično djelo propisana je i mogućnost da se učinilac istog može blaže kazniti ili osloboditi od kazne ukoliko odgovorno lice dobrovoljno otkrije da se ponuda zasniva na lažnim podacima ili na nedozvoljenom dogovoru sa ostalim ponuđačima ili da je preduzeo druge radnje u namjeri da time utiče na donošenje odluke naručioca prije nego što naručilac donese odluku o izboru ponude.
Iako navedene odredbe koje se odnose na predmetno krivično djelo inkriminišu nezakonito postupanje odgovornog lica u privrednom društvu ili drugom subjektu privrednog poslovanja koje ima svojstvo pravnog lica ili preduzetnika, treba naglasiti da dolazi u obzir i primjena odredaba Krivičnog zakonika koje se odnose na odgovornost pravnih lica za krivično djelo ukoliko je krivično djelo učinjeno u ime, za račun ili u korist pravnog lica. S tim u vezi, potrebno je naglasiti da je Zakonom o javnim nabavkama propisano da su svi kandidati/ponuđači u obavezi da dokažu da nisu pravosnažno osuđeni u krivičnom postupku za krivična djela organizovanog kriminala, korupciju, prevaru ili pranje novca, ali da zakonodavac nije predvidio odbacivanje ponude ponuđača koji je pravosnažnom sudskom presudom osuđen za krivično djelo Zloupotreba u postupku javne nabavke.
Međutim, ugovorni organ može na period od 12 mjeseci isključiti iz učešća u postupku nabavke kandidata/ponuđača ako postoji dokaz da je sklopio sporazum sa drugim kandidatom/ponuđačem s ciljem narušavanja tržišne konkurencije ili pak ako je lažno prikazao činjenice pri dostavljanju podataka potrebnih za provjeru kvalifikacionih uslova i/ili kriterijuma za dodjelu ugovora. Takođe, Zakonom o javnim nabavkama je propisano da ponuđač/kandidat i u tim slučajevima može da dokaže ugovornom organu preduzimanje odgovarajućih mjera, a koje mjere se mogu sastojati, između ostalog, u aktivnoj saradnji sa nadležnim istražnim organima radi potpunog razjašnjenja činjenica i okolnosti u vezi sa krivičnim djelom ili propustom.
Upravo ovakvo zakonsko rješenje može biti od značaja za zainteresovanost izvršilaca za saradnju sa istražnim organima što bi u praksi vodilo lakšem otkrivanju ovog krivičnog djela.
Nezakonito davanje pogodnosti privrednim subjektima[10]
Krivično djelo Nezakonito davanje pogodnosti privrednim subjektima spada u krivična djela protiv službene i druge odgovorne dužnosti. Dakle, zaštitni objekat je službena i druga odgovorna dužnost i njeno savjesno i zakonito obavljanje.
Zakonodavac propisuje više alternativnih oblika izvršenja ovog krivičnog djela i inkriminiše postupanje službenog ili odgovornog lica koje:
- pogoduje jednom od privrednih subjekata prilagođavanjem uslova javne nabavke,
- sklopi ugovor s ponuđačem čija je ponuda u suprotnosti sa uslovima iz dokumentacije za nadmetanje,
- iskoristi položaj ili ovlašćenje u davanju pogodnosti, preuzimanju ili ugovaranju poslova za svoju djelatnost ili djelatnost lica sa kojima je interesno povezano.
Pogodovanje jednom od privrednih subjekata prilagođavanjem uslova javne nabavke
U odnosu na prvi oblik izvršenja ovog krivičnog djela, radnja izvršenja se sastoji u nezakonitom prilagođavanju uslova javne nabavke. Ovaj način izvršenja predmetnog krivičnog djela podrazumijeva postojanje prethodnog dogovora službenog ili odgovornog lica naručioca i ponuđača kojim se u određivanju uslova u dokumentaciji za nadmetanje pogoduje tačno određenom privrednom subjektu, tako da samo taj subjekat kao ponuđač može udovoljiti postavljenim uslovima i da se upravo na taj način sa određenim privrednim subjektom zaključi ugovor o javnoj nabavci.
Bitno je naglasiti da je ugovorni organ u obavezi da u tenderskoj dokumentaciji utvrdi minimum kvalifikacionih uslova, kao i dokumente potrebne za njihovo dokazivanje koji obavezno moraju da budu srazmjerni predmetu javne nabavke i u skladu s njim te da postavljeni uslovi ne smiju imati ograničavajući karakter na konkurenciju.
U slučaju ovog oblika izvršenja predmetnog krivičnog djela, utvrđivanje radnje izvršenja istog podrazumijeva detaljnu analizu tenderske dokumentacije, odnosno utvrđivanje da li su propisani uslovi zaista srazmjerni predmetu javne nabavke i u skladu s njim te da li su propisani na način da su prilagođeni konkretnom ponuđaču. Odgovarajući izviđaji, istraživanje konkretnog postupka javne nabavke ili preduzimanje vještačenja bi u ovom slučaju trebalo da krene od izrade dokumentacije na kojoj se zasnivaju uslovi naručioca za provođenje javnog nadmetanja. Pritom će se naročita pažnja posvetiti, kod npr. postupka nabavke kancelarijskog materijala, opreme i računara, tehničkoj i funkcionalnoj specifikaciji, potrebama i prioritetima za nabavkom takvih uređaja, opreme, odnosno materijala. Bitno je napomenuti da je Zakonom o javnim nabavkama propisano i sprovođenje postupka javne nabavke po pregovaračkom postupku bez objavljivanja obavještenja o nabavci, između ostalog, i ukoliko postoje suštinski dokazivi tehnički ili umjetnički razlozi ili oni koji se odnose na zaštitu ekskluzivnih prava. U takvim slučajevima se ne bi radilo o nedozvoljenom prilagođavanju uslova u tenderskom dokumentu.
Radnja pogodovanja nekom od privrednih subjekata ne podrazumijeva pribavljanje koristi ili uzrokovanje štete drugome, već ovo krivično djelo egzistira preduzimanjem svake radnje kojom se ide u prilog jednom od privrednih subjekata u postupku javne nabavke. U pravilu, u skladu sa zakonskim odredbama, prilikom određivanja opisa javne nabavke i tehničke specifikacije, mora biti omogućen jednak pristup ponuđačima, uz onemogućavanje stvaranja neopravdanih prepreka za zakonito provođenje postupka javne nabavke. Međutim, u praksi se često veoma iscrpno opisuju tehničke specifikacije u tolikoj mjeri da iste odgovaraju samo nekom od privrednih subjekata, koji ispunjava uslove za učešće u postupku javne nabavke te se na taj način svjesno unaprijed sprečavaju drugi privredni subjekti da učestvuju u nadmetanju.
Takvim postupanjem službenog, odnosno odgovornog lica naručioca se, u stvari, sprečava zakonito javno nadmetanje, odnosno ne postiže se svrha javne nabavke tj. najefikasnije korišćenje javnih sredstava, ne postiže se konkurentnost, odnosno izbor i isporuka najkvalitetnijih roba, odnosno proizvoda.
Sklapanje ugovora s ponuđačem čija je ponuda u suprotnosti sa uslovima iz dokumentacije za nadmetanje
Drugi alternativni oblik izvršenja ovog krivičnog djela jeste inkriminisanje postupanja službenog ili odgovornog lica koje sklopi ugovor s ponuđačem čija je ponuda u suprotnosti sa uslovima iz dokumentacije za nadmetanje i prilikom identifikovanja ovog oblika izvršenja predmetnog krivičnog djela, neophodno je krenuti od sadržaja uslova javne nabavke, polazeći od toga da ugovor o javnoj nabavci mora biti usklađen sa uslovima koji su određeni u tenderskoj dokumentaciji i odabranom ponudom, bilo da se radi o uslovima koji se odnose na cijenu, rok i obim izvođenja radova, isporuku robe ili pružanje usluga. U suštini, privredni subjekat koji učestvuje u nadmetanju u obavezi je da se u toku postupka javne nabavke pridržava zahtjeva i uslova iz tenderske dokumentacije.
U tom smislu, u nedostatku relevantne sudske prakse, može se postaviti pitanje da li bi kao objektivni uslov inkriminacije bilo potrebno dokazati da je došlo do zaključenja ugovora o javnoj nabavci, odnosno moglo bi se postaviti pitanje da li su ostvarena bitna obilježja bića ovog krivičnog djela, ukoliko je ugovorni organ donio odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača, a nije zaključio ugovor o javnoj nabavci sa istim ponuđačem nego je, primjera radi, prijedlog ugovora dostavljen onom ponuđaču čija je ponuda po rang listi odmah nakon ponude najuspješnijeg ponuđača.
Ovakva zakonska rješenja upućuju na zaključak da bi predmetni oblik ovog krivičnog djela bio dovršen tek zaključenjem ugovora na osnovu odluke o izboru najpovoljnijeg ponuđača ali bi se, u konkretnom slučaju, moglo raditi o krivičnom djelu koje je ostalo u pokušaju koji je za ovo krivično djelo kažnjiv.
Izvršilac ovog krivičnog djela, u slučaju oba alternativno propisana oblika izvršenja, jeste službeno ili odgovorno lice. U slučaju prvog oblika izvršenja ovog krivičnog djela, učinilac bi bilo službeno, odnosno odgovorno lice ili članovi odgovarajućeg tijela naručioca koji kreiraju dokumentaciju za nadmetanje.
Kod drugog oblika ovog krivičnog djela, kao učinioci istog pojavljuje se službeno, odnosno odgovorno lice koje, u ime i za račun ugovornog organa, zaključi ugovor o javnoj nabavci.
Iskorišćavanje položaja ili ovlašćenja u davanju pogodnosti, preuzimanju ili ugovaranju poslova za svoju djelatnost ili djelatnost lica sa kojima je interesno povezan
I u ovom slučaju radi se o krivičnom djelu protiv službene dužnosti, kojim se štiti zakonito i pravilno obavljanje službene dužnosti.
I kod ovog stava predmetnog krivičnog djela, radnja izvršenja je alternativno određena i manifestuje se kao iskorišćavanje položaja ili ovlašćenja.
Zakonom o javnim nabavkama su određene situacije koje predstavljaju sukob interesa u postupcima javnih nabavki pa je tako, između ostalog, propisano da sukob interesa između ugovornog organa i privrednog subjekta obuhvata situacije kad predstavnici ugovornog organa, koji su uključeni u sprovođenje postupka ili mogu uticati na rezultat tog postupka imaju, direktno ili indirektno, finansijski, privredni ili bilo koji drugi lični interes koji bi se mogao smatrati štetnim za njihovu nepristrasnost i nezavisnost u okviru postupka, a naročito: ako predstavnik ugovornog organa istovremeno obavlja upravljačke poslove u privrednom subjektu te ako je vlasnik poslovnog udjela, dionica, odnosno učesnik u kapitalu tog privrednog subjekta sa više od 0.5 %. Pod predstavnikom ugovornog organa smatra se rukovodilac, član upravnog i nadzornog odbora, član komisije za javnu nabavku te svako drugo lice koje je uključeno u sprovođenje postupka ili može uticati na odlučivanje ugovornog organa u postupku javne nabavke. Pod povezanim licima se imaju smatrati srodnici po krvi u pravoj liniji ili u pobočnoj liniji do trećeg stepena, srodnici po tazbini do drugog stepena te bračni, odnosno vanbračni supružnik (bez obzira da li je zajednica prestala), kao i usvojitelji i usvojenici.
U smislu ovog krivičnog djela kao izvršioci istog mogu se pojaviti svi predstavnici ugovornog organa, a kako je to definisano u Zakonu o javnim nabavkama imajući u vidu zakonsko određenje pojma službenog lica u smislu odredaba Krivičnog zakonika.
Radnja davanja pogodnosti u smislu obilježja ovog krivičnog djela, sastoji se u davanju prednosti jednom ponuđaču u odnosu na druge, odnosno privilegovanju, pri čemu izvršilac svoj ili tuđi privatni interes, najčešće imovinske prirode, stavlja iznad javnog interesa i pritom ne postupa nepristrasno u obavljanju službene dužnosti.
Ono što vrijedi zapaziti je činjenica da zakonodavac u okviru ove inkriminacije ne unosi prekoračenje ovlašćenja ili nevršenje službene dužnosti službenog, odnosno odgovornog lica, kao što to, recimo, propisuje kod određenja bitnih obilježja krivičnog djela Zloupotreba službenog položaja ili ovlašćenja. Može se zaključiti da je u praksi moguća situacija da službeno, odnosno odgovorno lice, u smislu bitnih obilježja bića ovog krivičnog djela, djeluje izvan okvira svoje nadležnosti ili da propušta da učini nešto što bi inače bio dužan učiniti.
Prekršaj ili krivično djelo
Svako kršenje odredbi Zakona o javnim nabavkama ne predstavlja krivično djelo, već, u pravilu, u većini slučajeva kršenje tih odredbi predstavlja obilježja prekršaja. Ono što razlikuje prekršaj od krivičnog djela je nastupanje posljedice, odnosno utvrđivanje da li su nezakonitosti i nepravilnosti u provođenju postupka javne nabavke učinjene izolovano, kao samostalno i formalno kršenje procedure, ili je to učinjeno sa ciljem da se drugom pogoduje i omogući da nezakonito zaključi ugovor u vidu isporuke roba, vršenju usluga, obavljanju radova i sl.
U prvom slučaju će se raditi o prekršaju, a u drugom o krivičnom djelu.
Posebno je potrebno naglasiti da je neophodna koordinacija između tužilaca i ovlašćenih podnosilaca zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka (Agencije za javne nabavke i Kancelarije za razmatranje žalbi), kako ne bi došlo do primjene načela ne bis in idem.
Radnje dokazivanja
U uvodu je već naglašeno koliki je značaj javnih nabavki imajući u vidu broj i ukupnu vrijednost zaključenih ugovora i učešću istog u ukupnom BDP-u, kao i broj učesnika u tim postupcima.
Uzimajući u obzir koliko novčanih sredstava iz budžeta subjekata javnog prava, koji su u obavezi da prilikom nabavke roba, usluga i radova primjenjuju Zakon o javnim nabavkama te sva relevantna istraživanja koja su se doticala problema korupcije, a u kojima je ukazano da javne nabavke spadaju u visokorizične aktivnosti sa stanovišta koruptivnog ponašanja, može se zaključiti da je odgovor agencija za provođenje zakona u smislu procesuiranja krivičnih djela u ovoj oblasti do sada bio neodgovarajući o čemu govori i nepostojanje relevantne sudske prakse.
Pritom treba naglasiti da samo identifikovanje nezakonitosti i nepravilnosti u postupcima javnih nabavki koje upućuju na obilježja nekog krivičnog djela predstavljaju veliki izazov za istražne organe pošto, kao i kod svih drugih vidova koruptivnih aktivnosti, nijedna od strana u takvim aktivnostima nema interes da prijavi krivično djelo. Najčešći izvor informacija u predmetima javnih nabavki, u pravilu, trebalo bi da budu drugi ponuđači koji su nezadovoljni odlukama ugovornih organa ali i institucije u čijoj nadležnosti je sprovođenje nadzora nad postupcima javnih nabavki, odnosno Agencija za javne nabavke i Kancelarija za razmatranje žalbi kao i službe za reviziju.
U nedostatku prijava zainteresovanih lica, subjekata uključenih u postupke javnih nabavki, koji imaju neposredna saznanja o preduzimanju inkriminisanih radnji od strane učesnika u postupcima, tužiocima bi od velikog značaja bilo da posebnu pažnju usmjere na izvještaje agencija koje vrše monitoring postupaka javnih nabavki jer ti izvještaji mogu da sadrže vrlo kvalitetne informacije koje mogu da posluže u identifikovanju osnova sumnje da je izvršeno neko krivično djelo i planiranju istraga vezanih za uočene nepravilnosti u ovim postupcima. Ti izvještaji mogu da sadrže informacije o nepravilnostima koje mogu predstavljati indikator tužiocima za sprovođenje proaktivnih istraga. Da bi uspješno otkrivali i dokazivali ovakva krivična djela, tužioci, prije svega, moraju poznavati sve faze postupka javnih nabavki te pravila za postupanje u svim vrstama postupaka istih, kako bi na osnovu odgovarajućih indikatora mogli da uoče nepravilnosti koje upućuju na postojanje osnova sumnje da se u preduzetim radnjama ostvaruju elementi bića nekog krivičnog djela. Pritom treba poći već od faze planiranja javne nabavke i u cilju otkrivanja eventualno učinjenog krivičnog djela tužioci treba da utvrde da li je konkretna javna nabavka uopšte bila potrebna, da li je bila potrebna u obimu u kojem je sprovedena, da li je po svojim karakteristikama odgovarala potrebama naručioca, da li je zakonito izvršen izbor najpovoljnijeg ponuđača kao i da li je adekvatan kvalitet predmeta javne nabavke.
Pored odgovarajućeg nivoa poznavanja zakonskih propisa i problematike u ovoj oblasti, proaktivan pristup u vođenju istraga koje se odnose na procesuiranje izvršilaca ovih krivičnih djela podrazumijeva bližu saradnju tužilaca sa agencijama koje se bave monitoringom postupaka javnih nabavki.
Stručna lica, koja na određenom nivou u ime ovih institucija vrše određenu vrstu nadzora nad postupcima javnih nabavki, u pravilu, bolje poznaju problematiku javnih nabavki od tužilaca i lakše uočavaju nepravilnosti u bilo kojoj fazi postupka javne nabavke. Jasno je da ta stručna lica, opet, ne poznaju u tolikoj mjeri krivičnopravne norme i ne mogu tako efikasno kao tužioci utvrđene činjenice dovesti u vezu sa obilježjima konkretnog krivičnog djela ali ta lica mogu dati veoma korisna saznanja iz kojih bi, osim utvrđivanja nepravilnosti u postupku javne nabavke, tužilac mogao prikupiti dokaze o tome da li su te nepravilnosti učinjene sa ciljem da se pogoduje nekom učesniku u postupku i time za istog pribavi odgovarajuća imovinska korist.
Kad je u pitanju preduzimanje radnji dokazivanja, pored navedenog, tužiocima na raspolaganju stoji pribavljanje dokaza o eventualnoj pismenoj korespodenciji između učesnika u postupcima javnih nabavki (vještačenje računara i telefona), na osnovu čega bi se moglo utvrđivati da li je bilo dogovaranja između navedenih subjekata, odnosno da li je formalnoj proceduri prethodio neki dogovor između učesnika u pogledu preciziranja detalja nabavke. Pored toga, adekvatnim vještačenjima tužilac bi mogao dokazivati određene nepravilnosti u postupcima kao što su eventualno nerealno visoke ugovorene cijene, da li su kvalifikacioni uslovi u tenderskom dokumentu bili odgovarajući, da li isporučena roba, usluge ili radovi po kvalitetu i kvantitetu odgovaraju ugovorenim i slično. Isto tako, tužiocu na raspolaganju stoji saslušanje svjedoka koji su na bilo koji način uključeni ili upoznati sa navedenim postupcima radi prikupljanja relevantnih informacija o toku postupka i posebno eventualnim međusobnim dogovorima učesnika. Dokazi koji upućuju na krivično djelo u ovakvim postupcima mogu da se pribave i pretresanjem poslovnih i stambenih objekata koje koriste osumnjičeni i oduzimanje predmeta radi eventualnog pribavljanja dokumentacije povezane sa konkretnom javnom nabavkom i drugih dokaza važnih za krivični postupak.
U slučaju kada tužilac blagovremeno dođe u posjed informacija koje upućuju na osnove sumnje da neko planira izvršenje krivičnog djela ili je izvršenje istog u toku, svakako se mogu primijeniti posebne istražne radnje. U pogledu analiziranih krivičnih djela koja su povezana sa javnim nabavkama, u skladu sa Zakonom, za svako od navedenih krivičnih djela, s obzirom na zaprijećenu kaznu za ista i zakonske uslove za određivanje posebnih istražnih radnji, moguća je primjena ovih radnji dokazivanja.
Zaključak
Od znanja, vještina i resursa kojima raspolažu organi krivičnog gonjenja u velikoj mjeri zavisi i obim otkrivanja i procesuiranja ovih krivičnih djela. S obzirom na specifičnost postupaka javnih nabavki i složenost radnji koje se u istima preduzimaju, da bi organi krivičnog gonjenja efikasno otkrivali i gonili izvršioce ovih krivičnih djela potrebna je kontinuirana obuka zaposlenih u istražnim organima koja će omogućiti sticanje i proširenje znanja o javnim nabavkama i olakšati tim licima prepoznavanje indikatora korupcije u javnim nabavkama, odnosno dokazivanje krivičnih djela u postupcima javnih nabavki.
Literatura
Pavlović, Šime; Javna nabava; Libertin naklada; Rijeka; 2022.
Pavlović, Šime; Kriminološki pregled i kaznenopravna zaštite postupaka javne nabave; Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu; Zagreb; vol. 21, broj 2/2014, str. 549-577.
Buza, Hajrudin, Tešanović, Siniša, Petričević, Stipo; Javne nabavke legislativa i praksa; Fakultet za upravu u Sarajevu; Sarajevo; 2015.
Stojanović, Zoran; Komentar Krivičnog zakonika; Službeni glasnik; Beograd; 2020.
Tulić, Adnan, Porobić, Mirela, Golubović, Slobodan; Priručnik za sudije i tužioce: Korupcijski rizici u postupcima javnih nabavki; Udruženje Centar za razvoj medija i analize; Sarajevo; 2019.
Voloder, Nermina; Ključni problemi u javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini: iskustva privrednih subjekata; Centar za društvena istraživanjna – Analitika; 2015.
Online publikacije i drugo
Agencija za javne nabavke BiH, Godišnji izvještaj o zaključenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u Bosni i Hercegovini u 2021. godini (bce7b694-80b2-438d-b47a-7fe6497f3826.pdf (azureedge.net)
Uputstvo za otkrivanje “nameštenih“ ponuda u vezi sa postupkom javnih nabavki; Komisija za zaštitu konkurencije R. Srbije; Beograd; 2022.
Matić, Bošković Marina; Krivično delo Zloupotreba u javnim nabavkama – izazovi u primeni; https://insituteecsr.iksi.ac.rs/217/
Presuda Apelacionog suda Brčko Distrikta BiH broj 96 0 K 118679 19 Kž od 11.04.2019. godine
Zakoni
Zakon o javnim nabavkama(„Službeni glasnik BiH“ broj 39/2014, 59/2022)
Krivični zakonik Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 64/2017, 104/2018, 15/2021, 89/2021)
Zakon o krivičnom postupku Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 53/2012, 91/2017, 66/2018, 15/2021)
[1] Službeni glasnik BiH“ br. 39/14, 59/22
[2] Javna nabava, Šime Pavlović, Libertin naklada, Rijeka, 2022.
[3] Izvještaj dostupan na web stranici Agencije za javne nabavke BiH www.javnenabavke.gov.ba
[4] Sistem e-nabavke (www.ejn.gov.ba) je portal namijenjen za objavu svih obavještenja o nabavci, dodjeli ugovora, poništenju postupaka te za sva druga obavještenja predviđena Zakonom, kao i za objavu planova javnih nabavki i sl. Obavezan je za sve ugovorne organe i privredne subjekte, kao učesnike u postupcima javnih nabavki
[5] Član 250. Krivičnog zakonika Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 64/2017, 104/2018, 15/2021, 89/2021)
[6] Odgovornim licem u pravnom licu smatra se lice koje na osnovu zakona, propisa ili ovlašćenja vrši određene poslove upravljanja, nadzora ili druge poslove iz djelatnosti pravnog lica, kao i lice kome je faktički povjereno obavljanje tih poslova. Odgovornim licem smatra se i službeno lice kada su u pitanju krivična djela kod kojih je kao izvršilac označeno odgovorno lice, a u ovom zakoniku nisu propisana u glavi o krivičnim djelima protiv službene dužnosti, odnosno kao krivična djela službenog lica.
[7] Presuda Apelacionog suda Brčko Distrikta BiH broj 96 0 K 118679 19 Kž od 11.04.2019. godine
[8] Član 118. Zakona o javnim nabavkama
[9] Član 75. Stav 5 do stava 13 Zakona o javnim nabavkama
[10] Član 325. Krivičnog zakonika Republike Srpske